| 我国生态补偿机制的现状及管理体制创新 |
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| 点击数： 更新时间：2007-12-11 11:01:35 |
［摘要］我国“十一五”规划纲要提出，将把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。限制开发和禁止开发区的功能主要是生态保护和生态修复，这些地区的经济发展和居民生活必然会受到影响。为了解决由此产生的问题，本文提出了政府在健全生态补偿机制和推进管理体制创新方面需要采取的具体措施。
我国“十一五”规划《纲要》明确提出，根据资源环境承载能力和发展潜力，将把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。这是全面落实科学发展观、促进区域协调发展、建设和谐社会的开创性举措，也是保护区域生态环境质量、维护国家生态环境安全方面的创新。限制开发和禁止开发区的功能主要是生态保护和生态修复，因此，这些地区的经济发展和本地居民生活将受到影响。为了落实限制开发区和禁止开发区的功能定位，在保护生态环境的同时提高当地人民生活水平，政府需要健全生态补偿机制，推进管理体制创新。
一、现行生态补偿机制的现状
限制和禁止开发区现有生态补偿机制的特点为：
1．补偿主体单一，纵向补偿为主，缺乏生态横向转移补偿机制。目前我国生态补偿的财政转移支付是纵向转移支付占绝对主导地位，即以中央对地方的转移支付为主。2000-2005年，中央在退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程累计投资1220多亿元，［1］对水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里木河综合治理、中心城市污染治理等工程投资450多亿元。巨额财政转移支付资金为生态补偿提供了良好的基础，对生态保护地区因保护生态环境而影响经济发展的机会成本，或承受历史遗留生态环境问题给予了一定的补偿。同时，我国生态服务的提供者大多集中在西部，而生态服务的受益者大多集中在东中部，生态服务提供者和受益者在地理范围上的不对应，导致西部生态服务提供者无法得到合理补偿，形成“少数人负担，多数人受益”、“上游地区负担，下游地区受益”、“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。
2．生态补偿体制部门色彩强烈，补偿管理部门多元化。生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，这些部门主导着生态保护政策的制定和执行，生态补偿实际上成为“部门主导”的补偿。以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，在监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力，资金使用不到位，生态保护效率低，造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象：一是部门补偿多，生态保护区农牧民得到补偿少；二是物资、资金补偿多，扶持生态保护区产业、生产方式转换补偿少，输血多，造血功能弱；三是直接向生态建设补偿多（如栽树），支持经济发展、扶贫补偿少。 生态补偿资金不仅数量少，而且资金使用不到位。［2］个别地方违反国家有关规定，弄虚作假，挪用环保专项资金，用于办公用房的租赁、改造、建设，造成了严重损失和浪费。根据管辖权限收费，安排使用，容易造成某地的开发商向在另一地的管辖者交费、当地生态环境资源的破坏难以得到补偿的现象。
3．以“项目工程”为主的补偿方式缺乏稳定性。
以“项目工程”方式进行生态补偿，便于操作，然而容易导致生态政策缺乏长期性和稳定性。像退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿金等政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，而且有明确的时限，政策缺乏可持续性，给实施效果带来较大的变数和风险。例如，我国最有影响的生态补偿政策“退耕还林”、“退牧还草”的补助有5-8年的期限，期限内老百姓全靠补助生存。在政策的实施期限内，由于农、牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益能够得到一定的补偿，他们会限制自己的生产和开发活动，从而达到保护生态环境的目的。同时，在退耕还林政策的5到8年内，需要农户在这段时间里进行生产活动的转移，不再依附于土地开展农业生产。但从目前的政策实施效果看，农民能够成功实现转产的很少，多数还是基于土地开展生产。因此，当期限过后他们的利益得不到补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，他们就不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，可能出现新一轮的生态破坏。
4．生态保护补偿标准“一刀切”，补偿标准偏低。首先，“一刀切”的政策设计，导致政策实施脱离实际。如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在有些地区出现了“过度补偿”、“低补偿”和“踩空”现象。在生态公益林补偿金政策的执行中，一些具有重要生态服务功能的林地未得到国家有关部门认定，因此得不到相应的补偿。其次，补偿标准偏低。目前生态公益林补贴标准是5元/亩，远低于林地所产生的经济效益（有关专家估测经济林每年平均产出为36元/亩）。在西部许多地方，山林是农民全部的生活来源，过低的补助受益显然难以满足他们的生活需要。再次，有数量补偿，缺乏质量补偿。如目前主要按照面积补偿，而对林相、森林覆盖度、森林结构等重要生态指标未加考虑，导致林农对生态公益林的维护没有积极性；生态公益林中天然林比例低，树种单一，结构简单等问题严重影响生态公益林的质量，缺乏优化生态公益林的激励机制等。
5．生态补偿资金来源少。我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式，其中财政转移支付是最主要的资金来源。现行税制中目前只有少量的税收措施零散地存在于增值税、消费税等税种中。针对生态环保的主体税种不到位，相关的税收措施也比较少，并且规定过粗。另外，生态补偿收费缺少科学依据，标准偏低，难以刺激开发者珍惜生态资源，保护生态环境。各个部门与生态资源有关的收费，有的相互之间重复，有的缺乏法律依据。特别是有些下游地区在交纳的水资源费中已经包含了对上游生态环境保护的补偿，但是由于收费和使用是以部门或行业为界，其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，上游地区地方财政减收得不到补贴，影响了上游地区保护生态环境的积极性。
6．生态保护区往往面临着“要温饱还是要环保”的两难抉择。生态保护区往往是经济欠发达地区，地方政府一方面要保护环境，另一方面要解决经济社会发展和人民生活问题，面临着“要温饱还是要环保”的两难困境。这些地区群众致富自然要利用本地资源优势，但“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的农民失去了发展的基础。如重庆三峡水库成库后，政府规定库区所有江段及重要干流都禁止网箱养鱼，但长江沿岸多属坡耕地，农业生产条件恶劣，农民祖祖辈辈都是靠渔业为生，网箱养鱼被禁止后，这部分渔民的生计来源出现了问题。［3］在贵州省茂兰国家级自然保护区，因为禁止农民摄取保护区资源，农民无法像从前那样进行狩猎活动，大多数农民因缺少生活来源导致生活贫困。［4］陕北定边县农民石光银治沙20年，总投资2000万，营造起大片生态效益明显的林地。如果按市场价估算这片林地价值1亿人民币，但禁伐政策使“绿色银行”只能存不能取，“亿万富翁”变成了“千万负翁”，陷入生态效益好而经济效益不佳的“怪圈”。［5］有些地区进入贫困、人口增长、环境退化恶性循环，陷入“贫困[1] [2] [3] [4] 下一页 |
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